bestuur van den Staat enz." D. i. hij brengt ter overweging 1o. alle wetsontwerpen, 2o. alle niet aan de toestemming van de S. G. onderworpen regeringsbesluiten van algemeenen aard (1). In dien geest

besliste ook vroeger de hooge raad.

(1) Noch in 1815, noch in 1848 is verklaard geworden, dat de koning slechts krachtens opdracht of delegatie der wet algemeene maatregelen van bestuur zou kunnen nemen. In 1815 is, ook door VAN HOGENDORP, geene verklaring in dien zin gedaan. Dien zin moet men niet zoeken in zijne zeer onbepaalde woorden (door prof. BUIJS aangehaald) dat „algemeene maatregelen van bestuur des konings geen ander oogmerk hebben dan de verzekering van de uitvoering der wetten". Letterlijk genomen is dit blijkbaar geheel onjuist, want algemeene maatregelen van inwendig en van koloniaal bestuur was de koning zeker bevoegd te nemen binnen de grenzen der hem speciaal te dien aanzien opgedragen magt (grondw. 1815, art. 59-61), voorzoover omtrent een of ander punt geene wet was voorgeschreven. Wel vreesde men toen reeds voor eene reglementenregering, waardoor de regering op de reeds bestaande of voorgeschrevene wetten inbreuk zou kunnen maken, en datgene wat algemeen bij de wet pleegt vastgesteld te worden, bij besluit zou regelen. Men meende dat de wet, die niet zonder medewerking van koning en S.-G. kan veranderd worden, een waarborg van vastheid aanbiedt, die aan de steeds willekeurig door de regering herroepbare besluiten ontgaat. Vooral hechtte men aan dien waarborg ten aanzien der strafwet, terwijl de grondwet een algemeen wetboek van strafregt voorschrijft, en het maken van strafbepalingen algemeen doorgaat voor eene materie van wetgeving. Doch men stelde zich daarom niet voor, dat er voor den koning geen gebied van besluiten of reglementen, als tot het regeringsbestuur behoorende, zou overblijven. In bedoelden zin zeide v. HOGENDORP in de door prof. BUIJS (I p. 327) aangehaalde plaats: „De wet heerscht alleen over ons; de wet behelst hare eigene sanctie, en zij bepaalt de straffen op hare overtreding." Duidelijker spreekt de in 1815 gehouden discussie (door Mr. KLAASESZ, p. 11/2, aangehaald). Toen door HOLVOET ter nadere bepaling van de functiën van het koninklijk gezag was voorgesteld om te bepalen dat de koning verpligt is om voor de algemeene en openbare orde, rust en tranquilliteit te zorgen, en dat hij is het opperhoofd van de algemeene administratie van het koningrijk", en VAN HOGENDORP gevraagd had „of (dergelijke analyse) niet zal derogeren aan de koninklijke waardigheid?", zeide GENDEBIEN: „Het moet uitgedrukt worden, en de strekking van dit art. moet voornamelijk deze zijn, dat de koning onder pretext van reglementen te maken, geene wet verandere of nieuwe wet make; wij weten bij ondervinding wat het zij, wetten door reglementen te zien vernietigen [= onder het napoleontisch bestuur]; dit moet voorgekomen worden, en daartoe dient de propositie van HOLVOET; zij toont dat de koning de wetten moet doen uitvoeren, maar dat hij toch reglementen moet kunnen maken over de zaken van administratie." Toen vervolgens de vraag betreffende de definitie der koninklijke magt commissoriaal was gemaakt, en de commissie had voorgesteld te bepalen dat de koning 1o. bij uitsluiting de hoogste uitvoerende magt heeft, 2o. het opperhoofd is van het algemeen bestuur en 3o. de openbare rust en veiligheid handhaaft, voegde zij er bij dat omtrent de reglementen niets in de grondwet moet bepaald worden, dat dit essentieel tot de koninklijke magt behoort, en dat wanneer de reglementen mogten strijden met de grondwet of de wet, de S.-G. uit hun zelven bij magte zullen zijn om dezelve te doen revoceren". Men was, in België vooral, beducht voor de traditie van het napoleontische, de wet niet eerbiedigend, reglementenbestuur, doch eene systematisch terugbrengen der koninklijke besluiten tot voldoening aan eene wettelijke opdragt of tot eigenlijk

Volgens het ons actueel beheerschende ongeschreven staatsregt heeft daarentegen de koning geene regeringsbevoegdheid, en kan hij dus ook geene besluiten nemen, tenzij op grond eener door de grondwet of de gewone wet verleende magt. Het duurde eenige jaren na 1848, eer men dit beginsel in theorie, en nog langer eer men het in de praktijk huldigde; ofschoon de vrijmoedigheid om anders dan op grond eener wet besluiten te nemen steeds meer verloren ging. Eindelijk werd het nieuwe beginsel ook door den H. R. erkend, en werden niet op de wet berustende koninklijke besluiten, zoowel anterieure als posterieure aan de grondwet van 1848, onverbindend verklaard. In 1879 verdedigde Mr. A. A. DE PINTO het in de akademie van wetenschappen. M. i. volkomen te regt. De oude leer van den H. R. was niet de door het heerschende staatsregt gepredikte ondergeschiktheid van de regeermagt des konings aan het hoogste staatsgezag, aan de uit koning en staten-generaal saamgestelde wetgevende magt. De H. R. heeft de nieuwe leer eerst gehuldigd, toen de volheid der tijden gekomen was, toen het ongeschreven staatsregt eene on wederstaanbare en onmiskenbare heerschappij gekregen had. Teregt ook maakte de H. R. geen onderscheid tusschen de besluiten vóór en na 1848. Want volgens de geschreven grondwetten van 1815 en 1840, evenals volgens die van 1848, zijn de bedoelde besluiten regtsgeldig.

gezegde uitvoering der wet had men niet op het oog. Dit geschiedde ook niet bij de latere bestrijding der „besluitenregering" onder Willem I en Willem II. Het komt mij voor, dat dit systematische standpunt ook niet dat van THORBECKE geweest is, toen hij in zijne „,Bijdrage tot de herziening der grondwet" aan de nieuwe bepaling van art. 117 der grondwet van 1848, betreffende de afkondiging der algemeene maatregelen van inwendig bestuur van den staat, deze bepaling wenschte toe te voegen: Elke algemeene maatregel van bestuur berust op eene wet die er het onderwerp en gebied van bepaalt." Het blijkt uit zijne toelichting (p. 64/5) dat hij uitsluitend dacht aan verordeningen die zich bewegen op het gebied eener wet of wel op dat eener grondwetsbepaling. Deze verordeningen nu mogen slechts, zeide hij, datgene in bijzonderheden regelen, aanvullen, uitwerken, wat de wet haar heeft aangewezen. Dat buiten het gebied der wetgeving, op administraiief terrein, geene kon. besluiten zouden kunnen genomen worden, eenige algemeene regeling bevattende, zeide THORBEKE niet; en hij handelde later als minister ook niet in dien geest. Ook de regering verklaarde op art. 117 der grondwet van 1848, dat „zoodanige maatregel altijd op eene wet berusten moet", zonder daarbij verder te denken dan THORBECKE gedaan had. En nog meer bleek zij aan het denkbeeld der koninklijke onbevoegdheid tot het nemen van de algemeene besluiten vreemd te zijn, toen zij aan de dubbele kamer verklaarde onder algemeene maatregelen van bestuur te verstaan alle koninklijke besluiten.... ter uitvoering eener wet of behandelende onderwerpen niet vatbaar voor wettelijke regeling". Dit laatste beteekende niet veel, maar toonde hoe ver men van de bedoelde beperking verwijderd was.

Het is het ongeschreven staatsregt hetwelk die geldigheid niet kan erkennen, niet slechts van af het moeielijk aan te wijzen begin zijner heerschappij, doch in het algemeen, zoodat alle vroegere niet op de wet gegronde besluiten alsnog aan de goedkeuring der S. G. onderworpen zullen moeten worden.

De onvoorspoedige grondwetsherziening van 1887 is de nieuwe jurisprudentie van den hoogen raad niet komen bevestigen. In haar nieuw art. 56 heeft de nieuwe grondwet eigenlijk niets gezegd. In het voorstel der staatscommissie volgde op de bepaling omtrent de uitvoerende magt des konings:,,De algemeene maatregelen van bestuur tot uitoefening van die magt gevorderd worden door hem vastgesteld." De eenigszins bevreemdende woorden,,tot uitoefening van die magt gevorderd" beteekenden blijkbaar nog iets meer dan „tot uitvoering der wet" of „tot regeling van het door de wet aan regeling bij koninklijk besluit overgelatene". De strekking der uitdrukking is zeer onbepaald. De regering achtte haar òf overtollig òf beperkend, en in het laatste geval tot veel geschil voor den regter aanleiding zullende geven. Zij stelde de tegenwoordige eerste alinea voor:,,Door den koning worden algemeene maatregelen van bestuur vastgesteld." Deze bepaling zeide inderdaad volstrekt niets, ook niet in verband met de tweede alinea: ,,Straf bepalingen worden in die maatregelen niet opgenomen dan krachtens de wet." Door,,straf bepalingen" werd te kennen gegeven, dat zoowel de poena als de lex poenalis in de wet, niet in den maatregel van algemeen bestuur, moest bepaald zijn. Hiermede meende de regeering den ouden strijd over de grenzen van den zoogen. pouvoir réglementaire eens en voor altijd te beslissen, en wel,,in den zin daaraan door den H. R. in den laatsten tijd toegekend". Het door den H. R. toegepaste beginsel, dat alle regeling bij koninklijk besluit op de wet moet berusten, is alzoo door de nieuwe grondwet niet bevestigd; het is in het midden gelaten. Dat strafwetgeving slechts bij de wet kan geschieden, lag reeds in het stelsel der beperkte monarchie en volgde uit onze oude grondwetten.

Ten slotte alzoo, naar ons tegenwoordig staatsregt kan in het algemeen zonder toestemming der S.-G. niets verordend worden door de regering dan op grond der wet, d. i. 1o. krachtens wettelijke opdragt of delegatie, of 2o. tot blijkbaar door de wet zelve onderstelde regeling in bijzonderheden eener in de wet behandelde materie. Dit neemt natuurlijk niet weg, dat bestuurd en verordend kan worden krachtens

de door de grondwet in algemeene bewoordingen gedane opdragt van bepaalde takken van bestuur (art. 55, 57-59, 61 grw. 1848) (1), voorzoover geene wet is voorgeschreven noch ook onafhankelijk daarvan is opgetreden. De grondwet vermag in dit opzigt niet minder dan de gewone wet. Maar regeringsbesluiten kunnen niet genomen worden op grond van de algemeenheid van het koninklijk gezag, op grond eener, zoolang de wet die niet heeft beperkt, algemeene administrative bevoegdheid. Het zijn juist zulke administrative besluiten welke de H. R. onverbindend heeft verklaard.

(1) Art. 57, 59-61, 63.

XVIII.

DE BEPERKTE MONARCHIE

EN

DE PARLEMENTAIRE MONARCHIE.

De grondwet, toelichting en kritiek, door Mr.
J. T. BUIJS, hoogleeraar te Leiden. (3 deelen,
692879404 blz.) 1883-1888.

SESZ.

In zijne dissertatie Opmerkingen over het wetsbegrip, Groningen, Mr. KLAA1888, citeert Mr. KLAASESZ JZ., p. 96, eene zinsnede uit mijn bovenstaand artikel,,Wetsbegrippen" (XVI) luidende: „De oude grondwetten zijn uitgegaan van het stelsel der beperkte monarchie." Mr. KL. laat daarop volgen:,,De schrijver zegt het; hij motiveert het niet.",,In de oude grondwetten, meent Mr. KL., is geene sprake van eenige beperking des wetgevers, evenmin als der uitvoerende magt, tot bepaalde onderwerpen." Deze woorden doen reeds vermoeden dat Mr. KL. geen denkbeeld heeft van het historische stelsel der beperkte monarchie, waarin de koning of andere vorst alléén het staatsgezag vertegenwoordigt en uitoefent, behoudens de in vele gewigtige aangelegenheden vereischte toestemming des parlements en andere constitutionele beperkingen. Dit wordt bevestigd op meerdere plaatsen waar hij de afteekening van het stelsel der beperkte monarchie in Duitschland en bij ons niet begrijpt (1). Hij denkt alleen aan een simpliciter monarchaal stelsel, dat aan het parlement zijn aandeel in de wetgevende magt en aan deze magt den rang van hoogste staatsmagt betwist, en aan het parlement het regt om naar willekeur begrootingen af te stemmen ten einde ministers naar huis te zenden niet wil toekennen (p. 81/2). Verder meent mr. KL. dat

(1) Verg. p. 25/6, JELLINEK, p. 58, GERBER, p. 59, LABAND, 59/60, Prof. BUIJS, p. 60, de heeren DE GEER en de S. LOHMAN.